广东省惠州市惠城区人民法院

刑 事 判 决 书

（2020）粤1302刑初174号

公诉机关惠州市惠城区人民检察院。

惠州市惠城区人民检察院指控：

原惠州市惠城区国家税务局河南岸税务分局（现名国家税务总局惠州市惠城区税务局河南岸税务分局）税源管理三股负责管理辖区内的个体工商户及除外贸企业、制造业、商业（批发、零售）以外的其他行业纳税人的税收基础管理、风险监控管理等，以管理制的形式重点监控本股管辖纳税人的风险事项和风险点，完成风险监控管理。2016年10月至2018年7月，陈隆伟（另案处理）任河南岸税务分局税源管理三股股长，被告人林某梅任该股管理员。

2017年2月，邱商敏（另案处理）决定成立空壳公司虚开增值税专用发票牟利，经与胡川、卢牧（均另案处理）商量后，决定由胡川先后为邱商敏注册成立了惠州市鑫钜达金属材料有限公司等十家无真实业务和办公场所的空壳公司，由卢牧负责空壳公司增值税专用发票的申领增领工作。从2017年3月开始，上述十家空壳公司分别向惠城区国家税务局河南岸税务分局提出每月购领15份最高开票限额10万元的增值税专用发票的申请并被审核通过。2017年4月至7月期间，上述十家公司分别向河南岸税务分局提出每月购领最高开票限额10万元的增值税专用发票从15份增加到25至32份的申请并被审核通过，其中陈隆伟参与审核十家公司，林某梅参与审核七家公司。

林某梅管理的惠州市鑫钜达金属材料有限公司等七家企业购领增值税专用发票后，共为他人虚开增值税专用发票913份，均为接近顶额开具，税额共计人民币1516208584元，截至2019年6月10日，未能追回的增值税税款达人民币1120126554元。2019年9月20日，邱商敏、卢牧、胡川因犯虚开增值税专用发票罪分别被惠州市中级人民法院判处有期徒刑十五年、十二年、十一年。

原惠城区国家税务局河南岸分局税源管理三股管理员林某梅在日常管理中严重不负责任，没有加强对纳税人开票数据的监控，特别是没有对纳税人开票数据“大部分发票顶额开具”的异常情况进行实时监控分析预警，导致未能及时发现上述七家空壳公司虚开增值税专用发票的异常情况，违反了《国家税务总局关于加强增值税发票数据应用防范税收风险的指导意见》的规定；在审核涉案公司发票申领及增量申领（大于25份）过程中，没有对企业进行实地核查即在《涉税事项调查表》上的“生产经营地址”确认为“属实”，“调查结论”确认为“未发现问题”，且未按要求在三个月内进行实地查验，导致未能及时发现上述公司虚开增值税专用发票的行为，违反了《广东省国家税务局关于增值税专用发票最高开票限额实地查验有关问题的公告》、惠州市国家税务局《关于明确增值税专用发票最高开票限额实地查验有关问题的公告》的规定。

以上事实，公诉机关提供了相应的证据。

公诉机关认为，被告人林某梅身为国家工作人员，严重不负责任，没有认真履行工作职责，造成国家税收损失1120126554元，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人林某梅如实供述自己的罪行，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第三款之规定，可以从轻处罚。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十六条第一款之规定，提起公诉，请依法判处。

被告人林某梅称，从案件开始调查到其接受指控，其一直如实供述，对于其行为是否构成犯罪，由法院依法认定。

辩护人辩称：

1、林某梅的行为不符合玩忽职守罪的犯罪构成要件。（1）客观上，林某梅已依法履职，不存在失职渎职行为。起诉上指控林某梅违反的三份文件并非刑法意义上的法律规定，仅是税务机关的内部管理操作规程。林某梅已在其工作职业范围内依法履职，起诉书关于“三个月实地查验”的认定存在事实认定错误。林某梅是3.05涉嫌虚开增值税专用发票案的发现人和报案人，采取有效措施避免损失。（2）主观上，林某梅在履行职责过程中不存在过失。（3）本案结果的发生与林某梅的管理行为之间不存在刑法上的因果关系。被告人林某梅涉案七家公司成功虚开增值税发票是多因一果；林某梅仅具有审核资料的职责权限，并无对增量发票的审批，决定权。

2、本案中，据以定罪、量刑的诸多事实并未查清，现有证据不能认定林某梅构成玩忽职守罪。现有证据无法对林某梅增量审批的发票份数及张斌篡改数据后领取的发票份数进行准确区分。其行为也未造成国家税款损失，不符合玩忽职守的构成要件。

经审理查明：

（略，与指控事实基本一致）

以上事实，由公诉机关提交，并经法庭质证、认证的下列证据予以证明。

（四）被告人林某梅供述

根据文件相关规定，河南岸税务分局负责河南岸办事处、龙丰办事处、三栋镇等3个行政区域内的国家税收征收管理工作，对所辖税源的监控管理，对辖区内纳税人实行分类管理和有效服务。具体负责税款的征收、所辖纳税户税务登记及纳税申报的调查核实、进行税收预测和分析、税收宣传、纳税辅导、税收调研、纳税服务、日常检查、户籍管理、政策送达、税源调查、处理一般性违规违章行为和税款的征收等。具体落实到我们管理三股，主要工作职责有三项：

第一是管理辖区范围内个体户、营改增企业的税务注销和变更、发票首次申领和增量申领的审批，审批主要是包括发票申领过程中的审批及事后的跟踪管理，比对企业经营情况，发现有无违规等情形；

第二是负责税务风险管理的一部分，当防虚系统提示存在风险时，负责跟踪管理；第三是办理税务辅助系统所推送的其他业务，以及通过辅助系统比对发现发票进销项异常的情况。这也是我作为管理三股税管员的职责，我需要对我所管理的各个企业按照上述职责要求进行履职。公司企业首次申领增值税专用发票的审批流程，首先由办税大厅窗口统一受理，窗口受理人员对纳税人提交的资料进行核对并录入税收软件金三系统，将资料整理成“税务文书传递卡”并将资料通过资料组传递给管理部门。管理股的管理员对发票申领进行初核，然后提交给股长复核，股长复核后提交给分管副局长审核，之后提交给城区税务局政策规股进行审批，最后提交至城区税务局分管副局长那里进行终审。然后所有资料回到办税大厅后，由办税大厅给纳税人办理税控盘发行及票种鉴定等业务，纳税人之后就可以到大厅领取增值税专用发票了，整个流程必须在20个工作日内完成。公司企业增量申领增值税专用发票的审批流程是，首先由办税大厅窗口统一受理，窗口受理人员对纳税人提交的资料进行核对并录入税收软件金三系统，将资料整理成“税务文书传递卡”并将资料通过资料组传递给管理部门，管理股的管员对纳税人所提交的资料审核后，交给股长审核，股长审核后交到分局分管副局长审核，之后所有材料倒回大厅，由大厅对接纳税人，给他办理票种鉴定等工作。管理股在审核增量申请时，税管员会制作《纳税人涉税事项调查表》。整个流程必须在5个工作日内完成。

我认为我个人主要有两点工作失职的地方。

第一，我作为税管员，负有对所管辖企业的增值税发票首次申请和增量申请的审批，对该企业的日常监管、风险防控等职能。我作为上述7家公司的税管员，按照职责应当每个月审核它们所报送的增值税申报表以及用系统进行对比看是否有异常，现在看来这一点我的工作是没有做到位的，如果当时我按照规定每户企业的申报数据我都仔细核查过，都会马上发现这些企业开具的发票是有问题的，就会尽早触发预警系统或给予非正常户的处理，但我工作没有做细，由于我所管理的企业数量太多，便没有逐一对我所管的企业所申报的数据进行核查，只是每个月随机抽一部分企业进行查看数据，于是就没有发现这些企业在开票时有问题。

第二，按照国税的要求，对于增值税增量到25份以上（含25份）申请，我们税管员必须要在核定增量申请后的三个月内下到企业进行实地核查，我们河南岸分局为了降低风险，将实地核查提前到事先审核，即在纳税人提出增量申请时，我们税管员就必须要进行实地核查。我所管理的上述7家企业申请增值税发票都是增量到125份以上的，在实际审批时，资料组将增量申请递交到我这里后，我直接用我的账号密码输入进金三系统发起《涉税事项调查表》，并在没有实地核查的情况下便在《涉税事项调查表》表上的“生产经营地址”都列明“属实”，“调查结论”一栏都写明了“未发现问题”的结论。而且在三个月内，我也并没有到实地进行核查，所以这个工作我是没有做到位的。

我所说的第一点工作有失职违反了规定，我没有对纳税人开票单的数据进行实时监控分析预警，因为比对系统故障，无法比对，第二季度没有发现大部分发票顶额开具，没有对每月纳税人申报的报表进行监控分析，第二季度由于比对系统有故障无法比对。纳税人名称为惠州市鑫钜达金属材料有限公司、惠州市旭微精密模具有限公司、惠州市建创金属材料有限公司、惠州市星锐源电子科技有限公司、惠州市建镀金属材料有限公司、惠州市福丙诚五金制品有限公司、惠州市菜锐腾电子科技有限公司的《惠州市惠城区国家税务局河南岸税务分局纳税人涉嫌事项调查表》7份，经我仔细辨认，都是在我审批上述7家企业的增量申请时，在我的系统发出的，但这7张《涉税事项调查表》是在金三系统必须做的，我作为税管员，为了增量审批程序能够继续进行下去，是在我和股长陈隆伟没有实地核查的情况就出具的，但我真正失职是由于管辖企业多工作量大，没有及时核查。

我是在2017年8月底发现上述7家企业有问题的，当时我在系统内发现我所管理的两家企业超量领取了发票，其中一家企业领取了80多份发票，另外一家企业领取了50多份，而在我印象中我审批增量的都没有超过30份。发现问题后，我马上跟股长以及分管副局长郑某汇报，之后单位组织力量进行全面核查，排查出多家有问题的企业，我便对我所管辖的企业所开具发票的上下游企业所在地稽查部门在系统内发出协查函，请求他们及时要求对这些企业的税款进行进项转出，避免税收损失，管理股在系统内发函到大厅，要求大厅认定这些企业为非正常户。在大厅认定这些企业为非正常户后，在系统管理股才能发起《涉税事项调查表》，所以我和陈隆伟在2017年8月24日分别到这7家企业进行实地核查，发现这些企业根本不存在，并于11月16日制作了相应的《涉税事项调查表》。监察机关以7家企业所开具的增值税发票已抵扣且税务稽查部门无法挽回的金额作为造成国家税收损失的依据，我想对计算标准补充三点：

第一，对于大厅工作人员擅自更改数据造成超量的税收损失不应由我承担责任。

第二，对管理股已经明确发函到大厅要求认定涉事企业为“非正常户”并将发票领取数量降到1份的情况，后续依然有大量发票开具的税收损失也不应当由我承担。

第三，由于我是8月底发现这些企业有问题的，5月份之后增量审批出现问题，8月份还没有出3个月的期限，这些企业所开具发票的税收损失金额是否应当由我承担，尚待依法裁定。

我是用我的账号在金三系统发起《涉税事项调查表》的，直接在系统内就点调查人是我和股长陈隆伟，陈隆伟在他的系统内是看得到的，不需要他在系统内审批，但我在审核完增量审批后，会将这一份《涉税事项调查表》打印出来，连同增量审批的其他资料一起送到陈隆伟处审批，所以这7张《涉税事项调查表》他肯定是清楚的。陈隆伟没有要求我三个月内要到实地进行核查，我自己也没有去做。如果我或陈隆伟在三个月内到现场进行实地核查，肯定可以发现问题，因为这7家企业都是空壳公司，根本就没有经营的，工商登记的地址都是虚假的。

我是在2017年8月底发现这7家公司是有问题的，当时我在系统内发现我所管理的两家企业超量领取发票……我和陈隆伟在2017年8月24日分别到这7家企业进行实地核查，发现这些企业根本就不存在，于11月16日制作了相应的《涉税事项调查表》。

我认为是我的工作失职给大厅人员留下了擅自更改的机会。我认识卢牧，他来过我们办公室，但他来干什么我不清楚，没有工作上和私下的任何接触。

我们在审核发票申领时，理论上通过系统中的增值税纳税审报表的对比是可以发现企业存在异常情况的，因为部分企业每月的计税销售额都是定额开具，一般情况下是会引起怀疑的，但由于管理的户数太多，我没有针对每一户进行对比，所以没能及时发现异常。在我负责审核涉案7户企业的发票申领过程中没有收受他人的好处费。该事件没有对国家税款造成经济损失，因为我们发现问题后立即发函至所有上下游企业的税务局，针对未抵扣的发票不能抵扣，对于已经抵扣的就对对方企业进行进项转出，补交税款。我认为该事件的发生主要是我管理的户数有2300多户，平常管理任务繁重，没有对征管系统数据进行及时有效的把控，未能及时发现异常。

本院认为，被告人林某梅身为国家工作人员，在日常工作中未认真履行工作职责，对其管理的部分企业申请增领增值税专用发票超过25份时未按规定在三个月内进行实地查验，导致未能及时发现涉案的两家企业（惠州市鑫钜达金属材料有限公司、惠州市建创金属材料有限公司）为无实际经营场所的空壳公司，使另案被告人利用该两家企业虚开增值税专用发票有了可乘之机，截至2019年6月10日，另案被告人通过篡改获准申领的增值税专用发票份数等方式通过该两家企业虚开增值税专用发票，未补缴的增值税税额共计3617245.08元，公共财产、国家和人民利益因此遭受重大损失，被告人林某梅的行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控被告人林某梅犯玩忽职守罪，事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。被告人林某梅归案后如实供述其罪行，属坦白，依法对其从轻处罚。

公诉机关指控被告人林某梅对涉案的七家企业未按规定履行实地查验职责的问题，首先，涉案的七家企业中，惠州市旭微精密模具有限公司经批准领用发票未超过25份，而对于未超过25份的企业，并无需在三个月内履行实地查验职责的相关规定。其次，经被告人林某梅审核并最终获得批准领用发票超过25份的六家企业中，截至2017年8月底，除惠州市鑫钜达金属材料有限公司、惠州市建创金属材料有限公司两家企业外，其他四家企业均未超过三个月的实地查验期限。最后，实地查验期限的截止时间应以被告人林某梅发现相关企业违规增加发票用量的时间为节点，还是应以被告人所在税务部门对涉案企业做出“非正常户”书面认定的时间为节点的问题，本院认为，被告人林某梅于2017年8月底在日常工作审查中发现案涉部分企业存在进销项明显背离，并有违规增加发票用量的情况后，已立即向另案处理被告人陈隆伟及相关领导汇报，被告人所在的税务部门已对违规增量的企业采取了筛查、核查、停供发票等紧急措施，并将核查确认的涉案企业移交稽查和经侦部门立案侦查；在已排查出涉案企业的违规开票行为并已采取上述措施的情况下，实地查验的紧迫性显然已经降低，因此，实地查验期限的截止时间应以被告人林某梅发现相关企业违规增加发票用量的时间（2017年8月底）为节点，按此节点，案涉的另外四家企业（惠州市星锐源电子科技有限公司、惠州市建镀金属材料有限公司、惠州市福丙诚五金制品有限公司、惠州市莱锐腾电子科技有限公司）尚未超过三个月的实地查验期限。综上，本院仅对公诉机关指控的被告人林某梅对惠州市鑫钜达金属材料有限公司、惠州市建创金属材料有限公司两家企业未按规定履行实地查验职责予以认定，其指控被告人林某梅对另外的五家企业未按规定履行实地查验职责，事实依据不足，本院不予认定；据此，对于被告人林某梅未按规定履行实地查验职责的相关企业虚开增值税专用发票未补缴的增值税税款金额，本院认定为3617245.08元，公诉机关指控为1120126554元不当，本院予以更正。

公诉机关指控被告人“没有对纳税人开票数据大部分发票顶额开具的异常情况进行实时监控分析预警，导致未能及时发现案涉十家空壳公司虚开增值税专用发票的异常情况”，该项指控所依据的《国家税务总局关于加强增值税发票数据应用防范税收风险的指导意见》中，仅规定了应加强对纳税人开票数据的监控，对纳税人开票数据进行实时监控分析预警等；并未明确实施监控的具体工作流程及完成监控的时间节点期限，而案涉企业的违规增领增值税专用发票行为正是被告人林某梅在日常监管中发现的。因此，公诉机关对被告人林某梅的该项玩忽职守行为指控，事实依据不足，本院不予认定。

被告人林某梅及其辩护人提出的“涉案七家公司成功虚开增值税发票是多因一果，林某梅是3.05涉嫌虚开增值税专用发票案的发现人和报案人，采取了有效措施避免损失”的辩护意见，与查明事实相符，本院予以采纳；其余辩护意见，本院不予采纳。

被告人林某梅虽已构成玩忽职守罪，但其犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚，理由如下：其一，该案犯罪行为不应被认定为情节特别严重。涉案两家企业截至2019年6月10日的未补缴增值税税额虽共计达3617245.08元，但该损失系由他人（另案被告人）的蓄意犯罪行为直接造成的，被告人林某梅对经其审批的该两家企业未在规定的期限内履行实地查验职责，仅是让他人的蓄意犯罪行为有了可乘之机，上述损失的产生系多因一果，被告人林某梅的未按规定履职行为并非造成上述损失的直接、主要原因,不应单纯依据上述损失数额认定被告人林某梅的玩忽职守行为属于“情节特别严重”。其二，截至本案开庭前，包括惠州市鑫钜达金属材料有限公司、惠州市建创金属材料有限公司两家企业在内的涉案十家企业的未补缴增值税税款已全部补缴。鉴于被告人林某梅到案后能如实供述自己的罪行，有悔罪表现，其玩忽职守行为造成的损失已全部追回，而且其玩忽职守行为也并非造成本案损失的直接、主要原因。根据“宽严相济”的刑事政策，经本院审判委员会讨论决定，本院对被告人林某梅犯玩忽职守罪免予刑事处罚。

综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：

被告人林某梅犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

【晶晶亮读后感】

林某梅说：“我认为该事件的发生主要是我管理的户数有2300多户，平常管理任务繁重，没有对征管系统数据进行及时有效的把控，未能及时发现异常。”

他未能按规定实地核查，是导致空壳企业大量虚开的一个原因，但不得不说，超额的工作量让所有的规定都变得强人所难。

与此同时，他的疏忽也被内部别有用心的人利用了，是造成大额虚开后果的另一个原因，被同事利用，应该是更让人心寒的一件事情。

通篇看下来，感觉林某海就像身边最常见的普通税务干部，工作虽然不算很认真，但也并不摆烂，更没有谋私利，可以说是一个不错的干部，不幸的是他突然之间就踩雷了，被司法机关提起公诉了。

万幸，虽然被定罪，但免予刑事处罚，还不至于被开除公职。

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来源：中南律税；晶晶亮的税月简评