财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八届三中全会通过了全面深化改革若干重大问题的决定，其中一项重要议题是深化财税体制改革。深化财税体制改革，围绕改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面，推出了系列重要改革举措，包括修订预算法、推进营业税改征增值税、置换存量地方债等。

2023年底，中央经济工作会议明确指出，要谋划新一轮财税体制改革。2024年6月25日，财政部部长蓝佛安在全国人大常委会上作报告表示，推进新一轮财税体制改革，突出问题导向，健全现代预算制度，优化税制结构，完善地方税体系，强化转移支付激励约束，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。

近些年来，财税领域有不少热点话题为外界所关注，比如土地收入缩水后“土地财政”何去何从、地方财政收支“紧平衡”的问题、如何完善地方债监管、数字经济对现有税制的冲击等。从目前来看，业界对新一轮财税体制改革有不同的看法和建议。近日，21世纪经济报道记者带着上述问题，专访了中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长马光荣教授。

正文

面对收支矛盾加剧，应稳定宏观税负

《21世纪》：新一轮财税体制改革重点要解决什么问题？

马光荣：目前各个领域的改革都进入深水区，牵扯的利益矛盾点比较多。

在我看来，新一轮财税体制改革，税制改革应该要起到先导作用。因为财政体制的焦点问题在于：钱从哪里来、钱如何分配。回望1994年分税制改革，核心就是两块：一块是税制改革，也就是确定收哪些税；另一块是税收如何在央地间进行分配。

当前，无论是地方主体税种的确定、优化央地财政关系、地方债务的化解、地方治理模式的完善、缓解地方财力缺口等，源头都在税制改革——先确定有哪些税收，进而确定央地间如何分配，才能优化现有的财税体制。因此，税制改革是重要的突破口。

《21世纪》：有专家建议，税制改革应该适应数字经济发展、绿色转型，还要积极应对老龄化趋势。对此你怎么看？

马光荣：税收制度要适应数字经济时代、绿色转型，要更好地应对老龄化趋势，这些都是改革要考虑的点，但是这些领域可能调整幅度不会很大，不是税制改革的主线。

税制改革要关注的核心问题是，近些年我国财政收支持续处于“紧平衡”状态，尤其是地方财政收支矛盾加剧，地方债务风险隐患仍在。当前为了支持新质生产力发展、科技创新等可以出台一些结构性减税政策，但是现实条件并不支持再出台大规模减税降费政策，应该致力于稳定宏观税负。未来随着经济的不断恢复，再考虑逐步提高财政收入增速，以适应未来财政支出刚性增长的需要。

《21世纪》：要如何推进税制改革？

马光荣：税制改革的另一个重要方向是提高直接税的比重，增强税收的公平性。过去十年，我国直接税比重有所提高，但这种提高主要是被动的，是由于间接税大幅减税、带动直接税比重的提高。因为这些年大规模减税降费，大头在于增值税减税，增值税税率从17%逐渐降至13%，增值税这类间接税的大幅减税，推动直接税的占比有所提升。

直接税就是个人所得税、企业所得税和财产税。其中，企业所得税提高税率比较困难，因为跨国公司在全球布局时，考虑的一个重要因素是各国企业所得税税率。2017年之后，美国的企业所得税税率降至21%，我国当前企业所得税税率是25%。从全球资本竞争、提升对跨国公司吸引力等角度，我国企业所得税没有增税的空间。因此，提高直接税占比的重任，主要落在个人所得税和财产税上。

提升个税筹集收入能力

《21世纪》：要如何推进个税改革？

马光荣：我国个人所得税收入在税收中占比7%，占GDP的比重也比较低。发达国家个税占税收比重大概在四分之一，是很重要的税收来源。

因为个税筹集的收入相对较少，因此调节收入分配的功能也比较弱。但是，我国个税法定税率并不低，综合所得超额累进税率中最高一档税率为45%，与欧洲高税率国家相比并不低，欧洲高税率国家个税最高边际税率大概是45%，部分是40%。

我国个税最高边际税率并不低，但是个税实际筹集到的收入是偏少的，背后主要有以下几方面原因。

第一，相比劳动所得，我国个税对资本所得的税率是偏低的。各种类型的资本所得税率是20%，还有很多优惠政策。资本所得税率相比劳动所得明显偏低，还会使得部分群体将劳动所得转换为资本所得，比如领取股息红利所得等，这会导致个税收入出现流失，也使得个税在调节收入分配上的功能被弱化。

第二，个人所得税的征管仍有薄弱环节。对于高收入、高净值人群的个税征管，还有不少薄弱环节。近年来，部分演艺明星、主播网红等出现偷税漏税的现象，就反映出个税征管上的短板。

当然，个税改革涉及的利益调整比较多，是个“硬骨头”，需要平衡公平与效率之间的取舍。个税改革不能追求在收入上立马有飞跃式的提升，改革的推进应该是渐进的过程。

《21世纪》：财产税是否指的是房地产税？2021年，全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点。但是，近几年房地产市场处在下行阶段，房地产税推出的难度加大。要如何推动房地产税的改革？

马光荣：财产税核心就是房地产税。十年前中央明确提出，加快房地产税立法并适时推进改革。2021年授权国务院在部分地区开展试点。但是，后来房地产市场形势发生很大变化，所以试点尚未推出。按照目前房地产市场的形势，预计近几年都不会贸然推动房地产税改革。

未来土地财政收入会进一步衰减。当城镇化率达到75%以上较高水平时，新增进城人口数量有限，且城市建成区扩张动力不足的时候，土地财政收入会大幅削减。当前中国城镇化率在66%的水平，近年来城镇化率每年提升1个百分点，预计再过5~10年时间，我国城镇化率达到较高水平且趋于稳定，这时土地财政收入会大幅缩减。届时，推动房地产税改革可能性大幅提高。

当然，房地产税开征需要一个过程，最初推行房地产税，征税规模不会很大。房地产税的征管天然有复杂性，建议一开始针对少部分群体，可以选择从第三套房或者豪宅等开始。房地产税开征存在难度，还在于其税基不好确定，对于没有买卖交易的存量房产征税，需要评估房产价值，有资产评估的环节。因此，未来无论是按套数，还是按减除面积，最初开征房地产税，建议从少数群体开始，先集中征管力量，逐渐积累征管经验。房地产税是针对存量财产征税，需要加强与民众的沟通。

可考虑将消费税改造成地方税

《21世纪》：房地产税的开征需要时间，个税的改革也并非易事，未来稳定宏观税负、构建地方税体系，还有什么可行的方案？

马光荣：建立地方税体系，房地产税是天然的地方税，另外还有建议将消费税改造成地方税。对于构建地方税体系，业内有不同的声音。

我个人认为，个税和财产税的改革需要时间，是循序渐进的过程。也就是说，如果个税和财产税贡献的收入增量有限，那么可以考虑改造消费税，将其变成地方税。目前消费税是针对少数消费品征税，比如游艇、贵重首饰珠宝、成品油、烟、酒等，是一种针对特定消费品的调节税。通过扩大消费税的征税范围，将消费税的征管环节后移至零售环节，进而转变成地方税，给地方一个稳定的税收来源。

《21世纪》：前些年，央地财政关系调整，是将部分事权和支出责任上移到中央。未来，央地财政关系应如何优化？

马光荣：面对地方财力与事权不匹配的问题，十年前财税体制改革很重要的方向是，中央和地方财政收入分配比例维持稳定，同时上移部分事权和支出责任到中央。但是，必须要承认，尽管事权和支出责任改革已经出台了很多文件，但是支出责任实际上移到中央的部分还是非常有限的。

因为上移事权，不仅仅是花钱的问题，还涉及行政管理机构的实体化，这已经超过了财税体制改革的范畴。另外，中国是一个面积和人口双重层面的大国，市县层面有复杂繁多的管理事务，真正适合上移到中央的事权不是那么多。结合中国的实际情况，推动央地财政关系优化，应该提高地方财力保障水平，可通过税制改革、建立地方税体系来实现。

允许市县政府自主发债

《21世纪》：外界对于建立地方政府债务的长效监管机制也很关注，对此有何建议？

马光荣：十年前，针对地方债的规范管理，中央提出“开前门、堵后门”。十年来，虽然通过加强监管遏制住了隐性债务的无序扩张，但是隐性债务的规模还在增长。相较法定债务而言，隐性债务的高利率、期限错配等特点，使得其风险更高。

我个人认为，未来地方债的长效监管机制，还是应该回到“开前门、堵后门”上来，应该推动地方政府举债通过“前门”实现，避免地方通过城投公司去举借利率更高、期限更短的隐性债务。

十年前，我们“开前门”，一方面将存量隐性债务置换成政府债券，另一方面这些年通过限额管理，每年给地方政府的增量债务规模在不断提升。这些“开前门”的举措，赋予了地方政府自主发债的权利，但依然有很多枷锁，“前门”开得还不够大，一些问题也暴露出来，比如每年发债额度是限定的，且额度偏低；能自主发债的仅限省级政府及计划单列市，市县政府需要省级政府代为发债；市县债务额度由省级政府行政化分配，会天然导致效率损失，容易造成供需错配等。

建立地方债监管的长效机制，建议从“以堵为主”转为“以疏为主”，工作重心放到“开好前门”上来，并加强监管。建议给予市县政府更大的举债权，允许市县政府自发自还。市县政府自主发债，需加大信息披露力度，像专项债发行应该公开具体的项目信息，融资规模、建设周期、营收来源、还债来源等，现在地方专项债是多个项目打包发行，看不到单个具体项目如何实现融资和收益的平衡；地方政府还应单独编制债务预算，公开其债务规模、偿债资金来源等信息——这样市场投资者可以根据公开信息来判断这些项目的商业价值，判断相应地方债的风险高低，并给地方债券以合理的定价。加大地方债信息公开力度，能帮助更好实现市场、地方人大、公众等外部监督，倒逼地方政府谨慎发债、合理发债。

当然，允许市县政府自主发债也是一个循序渐进的改革的过程，可以从经济较发达的地级市开始试点。另外，市县获得自主发债权利后，省级政府并非就没有责任了，省级政府应该发挥对市县的监督作用，可由省级政府设定市县债务限额，但这个额度要大幅提高，给市县以足够的自主权。还应该在地方官员政绩考核体系中，进一步加大对政府债务风险的考核。