文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是弘扬优秀传统文化的珍贵财富。近年来，各地区各部门出台诸多政策措施，持续加大专项资金投入，有效推进不可移动文物保护和开发利用工作，让旧文物焕发新生机。然而，鉴于不可移动文物大多具有位置隐蔽、被盗风险大、不可再生和替代等突出特点，综合管理难度较大、专业性特强，导致一些地区存在不可移动文物因管理不善造成损坏、维修保护资金不足等突出问题，因此加强不可移动文物保护和开发利用极为重要。本文结合专项审计调查实践，剖析在不可移动文物保护和开发利用中存在的相关问题，简要总结审计思路和方法。

一、不可移动文物保护和开发利用存在的主要问题

（一）日常监督和管理仍不规范。一是不可移动文物按照所有权属可划分为国有和非国有，文物保护主管部门在日常监督管理中更加注重国有文物的监管，对非国有文物特别是无人值守或地处偏远的文物监管几乎为空白，文物保护覆盖面仍然不够。二是文物保护管理工作的专业性、技术性强,而现有最基层的文物调查、管理及维护人员多数缺乏相关知识储备和专业能力，一定程度上影响和制约文物保护工作深入扎实开展。三是部分不可移动文物占地面积大、内容多，文物保护主管部门往往通过政府购买服务方式委托管理，但鉴于人手和经费所限，普遍缺乏对第三方服务机构的有效监管和跟踪评价。四是部分不可移动文物分布在田间地头、山林间、河湖边，文物保护部门宣传工作不到位，加之群众缺乏保护意识和鉴别能力，极大增加不可移动文物损毁破坏和灭失风险。

（二）资金投入不足和使用绩效不高并存。一是部分不可移动文物因年久失修损害较严重，修缮费用大，受地方财力不足影响，无法安排足额资金进行修缮，文物保护需求难以满足。二是按照文物保护法规定，非国有文物修缮应由所有者承担，但所有者常寄托于向政府申请政策和资金支持，在资金申请未获批准或资金到位不及时、不足额情况下，有关修缮工作推进非常缓慢。三是文物保护和开发利用专项资金存在分配不合理问题，有的申请少、拨付多造成资金闲置或浪费，有的申请多、拨付少造成投入不足，严重影响修缮实施。四是部分保护和开发利用项目存在先申请资金后办理立项手续问题，资金到位后项目因手续缺失导致无法开工或进度缓慢，资金使用绩效较差。

（三）项目建设管理隐患较为突出。一是在项目采购和招标过程中，未限定勘察、设计、施工或监理单位的专业资质要求，或编制的造价虚高变相造成财政资金浪费，以及供应商之间围标串标、转包违规分包等问题频发。二是在项目施工过程中，存在施工工艺变更较多、未按设计工艺施工、隐蔽工程难以计量、修缮质量不高等问题，甚至还存在因施工原因造成文物损坏且难以复原、灭失等突出问题。三是在项目结算过程中，采购、监理、结算审计等单位监管缺失或把关不严，不能及时发现虚增工程量、工序缺失或颠倒等问题，造成财政资金损失浪费。四是在项目后续管理维护中，由于管护不力、修缮质量不高、工艺落后等多方面因素致使文物修缮完成后短期内出现损坏或二次修缮，文物面临再次被破坏风险。

（四）重文物保护、轻开发利用依然未变。一是文物保护主管部门制定的不可移动文物开发利用规划、计划或意见措施等未得到真正落实，“重文物保护、轻开发利用”问题依然存在。二是部分国有不可移动文物修缮后已具备对外开放条件，但基于安全、人员及经费等多种因素迟迟无法向公众开放或开放进程迟缓。三是部分不可移动文物委托运营效果不佳，运营方入驻后收益不高或无收益，导致运营方频繁更换或无法持久开放运营。四是文物主管部门开发研制的文物展示或宣传利用系统，因调研不充分、论证不科学等导致建成后无法投入使用，或因宣传推广力度不足、群众知晓度低致使系统利用率不高。

二、不可移动文物保护和开发利用审计思路和方法

开展不可移动文物保护和开发利用审计，需始终紧盯政策落实、资金使用、项目建设和开发利用中存在的突出问题，以“政治—政策—项目—资金”为主线，着力揭示和分析重大风险漏洞和薄弱环节，扎实有效推进不可移动文物保护和开发利用工作，助力中华优秀传统文化传承发展。

（一）关注政策措施贯彻落实情况

1.政策制定和执行方面。一是关注制度建立健全情况。对照《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《“十四五”文物保护和科技创新规划》等法规制度，重点关注地区部门是否就进一步做好文物保护利用和文化遗产保护传承工作细化实化实施意见，明确文物资源管理、安全保护、科技创新及人才队伍建设等重点方面的目标和措施，推进“五纳入”工作落实到位，具体措施是否可操作、执行，是否根据形势发展或文物等级变化等开展动态调整。二是关注机构人员设置情况。通过对照地区机构编制部门核定的文物保护相关专业岗位职数、部门出台的人才队伍建设或定向培养计划、方案及岗位聘用情况等文件，摸清地区主管部门和基层文化站（所）文物保护人员情况，重点关注文物保护专职岗位设置或专业人员配备是否合理，有无专职岗位编制被挤占或录用非专业人员情况，是否健全专业人才队伍培养、激励和评价机制,关注文物保护领域急需紧缺人才、高技能人才引进及作用发挥情况。

2.登记、认定和保护管理方面。一是关注文物日常管理情况。通过查阅不可移动文物台账、日常监督检查记录，查看是否按照文物保护级别及轻重缓急进行分类管理，文物等级、位置、面积、现状、权属、修缮及维护等详细信息是否完整、准确登记和动态更新；查看文物数据系统和相关硬件配套是否存在网络安全责任落实不到位、长期不更新导致形同虚设、开发后无法使用或使用率过低未发挥效益等问题。二是关注文物定级认定情况。通过查阅文物认定申请、文物勘测和认定报告等资料，审查主管部门是否严格按照文物认定管理要求，对公民、法人和其他组织申报认定的文物进行调查研究、收集相关资料、充分听取专家意见、召集专门会议研究并作出书面决定，重点揭示慢作为、不作为或乱作为导致重要文物长期得不到有效保护或非重要文物认定错误、人为干预等问题。三是关注文物现状及保护管理情况。重点抽取部分知名度低、位置偏远、无专人看护、史料记载缺失等文物开展实地核查，关注是否有因履职不到位导致不可移动文物灭失、损坏严重、擅自改建等问题。根据文物安全管理和“文物平安工程”建设情况，现场查看文物管理部门是否严格落实文物安全管理制度和“四有”工作要求，明确公告公示安全管理责任主体和直接责任人；是否严格按照文物风险等级和安全防护级别足额配置安防设备；是否建立部门间协作共商机制，定期联合开展安全排查、研判处置安全预警信息等，着力揭示多头管理导致文物保护职责不明、分工不清、管理混乱等问题。

（二）关注专项资金管理和使用情况

1.专项资金预算和管理方面。一是将主管部门预算与专项资金申请、不可移动文物保护真实需求相对比，审查地区是否根据文物保护工作总体规划、年度工作计划及地方财政财力情况综合确定专项资金规模，是否依据资金规模和项目需求充分开展专项资金支持方向、项目类别、支持范围等事前论证调研，着力揭示论证不充分、不科学导致盲目安排专项资金问题。二是按照专项资金分配要求，重点项目实行项目分配法，一般项目实行因素分配法，需审查地区专项资金申请、审核、批复文件、项目修缮方案、绩效目标及绩效评价等，关注主管部门遴选项目是否遵循事先制定、抢救第一原则，因地制宜、实事求是、科学合理地在历史文物、革命文物、乡村文物等方向分配资金，超申请拨款依据是否充分；抽查部分重点项目是否存在资金需求大但预算批复较小，因文物保护经费投入不足严重制约文物保护工作开展等问题。

2.专项资金拨付和使用方面。一是将主管部门的拨付计划与实际拨款情况、项目实施情况进行对比，审查地区是否存在未按计划拨款造成资金闲置、挤占挪用资金或资金使用未达预期效果问题，是否存在因审核把关不严导致项目立项不符合规定或重复申报、多头申报骗取财政补贴资金等问题。二是延伸资金使用单位，深入一线，实地查看项目的实施计划和进展情况，重点关注政策衔接、项目论证、立项手续、建设规模、建设标准、实施进度等方面，审查是否存在超需求申请专项资金、擅自扩大建设规模、提高建设标准等造成资金大量结转、闲置或套取挪用资金问题，是否存在资金到位情况下恶意拖欠中小企业、民营企业账款以及农民工工资等问题。

（三）关注项目建设和管理维护情况

不可移动文物的修缮、迁移、重建工程的专业性、技术性要求很高，按照规定，必须由取得相应等级文物保护工程资质证书的单位承担。审计应聚焦项目建设周期的不同环节特别是重点环节，强化精准监督，防范资金损失浪费风险。一是审阅项目可行性研究报告、实施方案、设计图纸、专家评审意见、招投标手续、施工监理日志、变更记录、竣工报告等，重点关注项目采购程序和条件设置是否合规，是否存在虚增工程量或工序、高套定额来多计工程造价，将文物保护工程发包给不具有相应资质的勘察、设计、施工、监理单位实施，违规围标串标、挂靠、转包、违法分包等违反法律法规规定造成项目实施拖期开工、延期竣工、不按规定工艺实施、擅自变更设计及施工内容、不及时组织竣工验收等问题。二是实地核查项目现场，充分利用地理信息技术、遥感影像、三维叠加、BIM等数据分析技术，重点审查是否存在工程不真实、故意变更施工内容、未经审批变更或虚假申报工程量等弄虚作假骗取财政资金行为，是否存在项目法人单位与施工单位、监理单位等勾结、联动作假或监管不力、流于形式等造成资金损失浪费问题。

（四）关注开放利用和价值挖掘情况

1.文物开放和利用方面。在坚持国有不可移动文物所有权不变、坚守文物保护底线前提下，国家积极鼓励社会力量参与使用和运营管理。一是关注文物开放和运营情况。通过调阅国有不可移动文物的开放、运营协议、方案，运营方的日常管理、维护、装修备案和记录等，审查不可移动文物产权主体或管理主体是否积极引进社会力量参与文物保护和活化利用，委托运营单位是否具有相应资质，签订的合同（协议）是否明确各方权利和义务，揭示权责不对等、运营方案不符合相关法律法规、免费开放同时违规收费、任意变更运营模式等问题。二是关注文物利用合规情况。通过现场核查，对比不可移动文物保护要求或运营协议等，查看运营单位是否科学植入创意办公、文创设计、休闲商贸、特色餐饮、艺术创作等业态，有无未经审批装修装饰、违反协议超范围植入纯经营业态或从事法律法规禁止的经营活动，有无因超范围经营增加文物损坏、灭失的风险等。

来源山东省审计厅网站，作者：李成雷 姚文娟，单位：山东省审计厅 济南市槐荫区审计局

转自：内审网